【判例】定住外国人地方参政権訴訟（最判平7.2.28）

この判例のポイント

定住外国人が地方公共団体の長及び議会の議員の選挙権を有しないことは、憲法15条1項、93条2項に違反しないと判示した判例。ただし、判決理由中の傍論において、法律をもって地方公共団体の長や議会の議員に対する選挙権を付与する措置を講ずることは、憲法上禁止されるものではないと述べた。この傍論の射程と拘束力をめぐって大きな議論がある。

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事案の概要

X（原告）は、日本に永住する在日韓国人であり、大阪府に居住していた。Xは、地方公共団体の長及び議会の議員の選挙権を有しないのは、憲法15条1項及び93条2項に違反すると主張し、選挙人名簿に登録しなかったことを不服として、選挙管理委員会に対する異議申出を行った。

異議申出が退けられた後、Xは訴訟を提起し、外国人にも地方参政権が憲法上保障されていると主張した。

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争点

• 憲法15条1項の「国民」には外国人が含まれるか
• 憲法93条2項の「住民」には外国人が含まれるか
• 法律により外国人に地方参政権を付与することは憲法上許されるか

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判旨

憲法15条1項について

憲法15条1項にいう公務員を選定罷免する権利の保障が我が国に在留する外国人に対しても及ぶものと解すべきか否かについて考えると、憲法の右規定は、国民主権の原理に基づき、公務員の終局的任免権が国民に存することを表明したものにほかならないところ、主権が「日本国民」に存するものとする憲法前文及び1条の規定に照らせば、憲法の国民主権の原理における国民とは、日本国民すなわち我が国の国籍を有する者を意味することは明らかである。
― 最高裁判所第三小法廷 平成7年2月28日 平成5年(行ツ)第163号

憲法93条2項について

憲法93条2項にいう「住民」とは、地方公共団体の区域内に住所を有する日本国民を意味するものと解するのが相当であり、右規定は、我が国に在留する外国人に対して、地方公共団体の長、その議会の議員等の選挙の権利を保障したものということはできない。
― 最高裁判所第三小法廷 平成7年2月28日 平成5年(行ツ)第163号

傍論部分

このように、憲法93条2項は、我が国に在留する外国人に対して地方公共団体における選挙の権利を保障したものとはいえないが、憲法第8章の地方自治に関する規定は、民主主義社会における地方自治の重要性に鑑み、住民の日常生活に密接な関連を有する公共的事務は、その地方の住民の意思に基づきその区域の地方公共団体が処理するという政治形態を憲法上の制度として保障しようとする趣旨に出たものと解されるから、我が国に在留する外国人のうちでも永住者等であってその居住する区域の地方公共団体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められるものについて、その意思を日常生活に密接な関連を有する地方公共団体の公共的事務の処理に反映させるべく、法律をもって、地方公共団体の長、その議会の議員等に対する選挙権を付与する措置を講ずることは、憲法上禁止されているものではないと解するのが相当である。
― 最高裁判所第三小法廷 平成7年2月28日 平成5年(行ツ)第163号

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ポイント解説

判旨の構造

本判決の判旨は、以下の3段階の構造を持つ。

段階	内容	判断
第1段階	憲法15条1項の「国民」は日本国民を意味する	外国人に国政参政権は保障されない
第2段階	憲法93条2項の「住民」は日本国民を意味する	外国人に地方参政権は保障されない
第3段階（傍論）	法律により地方参政権を付与すること	憲法上禁止されない

結論として、Xの請求は棄却されたが、傍論において外国人への地方参政権付与の立法措置が憲法上許容されるとの見解が示された。

「傍論」の法的意義

本判決で最も議論されるのは、傍論の法的拘束力である。

論点	内容
傍論とは	判決の結論を導くために必要不可欠ではない判示部分
法的拘束力	傍論には先例的拘束力はないとされるのが通説
事実上の影響力	最高裁の判示であるため、事実上の影響力は大きい

本判決の傍論は、外国人への地方参政権付与法案の立法論議において繰り返し引用されてきた。しかし、法的拘束力がないため、立法府がこの傍論に拘束されるわけではない。

三つの立場の整理

外国人の地方参政権については、以下の三つの立場がある。

立場	内容	本判決との関係
禁止説	憲法上、外国人に参政権を付与することは禁止される	傍論に反する
許容説	憲法は禁止も要求もしていない。立法政策の問題	傍論と整合的
要請説	定住外国人には地方参政権が憲法上保障される	判旨の第2段階に反する

本判決は、許容説に立つものと理解される。すなわち、憲法は外国人に地方参政権を保障していないが（要請説を否定）、法律で付与することは禁止されていない（禁止説を否定）。

園部逸夫裁判官の補足的説明

本判決を担当した園部逸夫裁判官は、後に著書や講演において、傍論部分について補足的な説明を行っている。園部裁判官は、傍論は在日韓国人・朝鮮人の歴史的経緯を考慮した政治的配慮の面があり、必ずしも一般的な法理として述べたものではないとの趣旨の発言をしている。この点は、傍論の射程を考える上で重要な考慮要素である。

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学説・議論

学説の対立

外国人の参政権に関する三つの学説

学説	国政参政権	地方参政権
禁止説	禁止	禁止
許容説（本判決の傍論）	禁止	立法政策の問題
要請説	禁止	憲法上保障される

傍論の射程に関する議論

見解	内容
広く解する見解	傍論は最高裁の法理であり、立法の指針となる
限定的に解する見解	傍論には先例的拘束力がなく、政策論として参考になるにとどまる
否定的な見解	傍論は法的に無意味であり、参照すべきでない

判例に対する評価

本判決は、外国人の人権論の中でも最も議論のある判例の一つである。

肯定的な評価としては、外国人の地方参政権について立法的解決の道を開いたことが挙げられる。国民主権原理を維持しつつ、地方自治の理念に基づく柔軟な解決を示唆した点で、バランスのとれた判断であるとされる。

批判的な評価としては、傍論の形式で重要な憲法解釈を示すことは、判例の安定性を損なうとの指摘がある。また、国民主権原理から参政権は国民に限定されるべきであり、傍論であっても外国人参政権を許容する判示は不適切であるとの批判もある。

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判例の射程

直接的な射程

本判決の判旨（結論部分）の射程は、外国人に地方参政権が憲法上保障されていないという点に及ぶ。この点については判例変更がない限り拘束力がある。

射程の限界

• 傍論の拘束力：傍論には先例的拘束力がないため、「法律で付与しても憲法違反にはならない」という部分は、将来の判例や立法を法的に拘束するものではない。
• 国政参政権：本判決は地方参政権に関するものであり、国政レベルの参政権については、外国人への付与が許容されるかどうかは別問題である（通説は国政参政権の付与は憲法上禁止されるとする）。
• 被選挙権：本判決は選挙権（投票する権利）について判断したものであり、被選挙権（立候補する権利）にそのまま射程が及ぶかは別問題である。

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反対意見・補足意見

本判決は全員一致であり、反対意見は付されていない。園部逸夫裁判官が補足意見を寄せているが、その内容は傍論部分の趣旨に沿うものである。

なお、前述の通り、園部裁判官は判決後に傍論の性格について補足的な説明を行っており、これが傍論の射程に関する議論に影響を与えている。

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試験対策での位置づけ

本判決は、外国人の人権に関する最重要判例の一つであり、司法試験・予備試験で頻出である。特に以下の論点が重要である。

• 外国人の参政権の憲法上の保障の有無
• 「国民」「住民」の解釈
• 傍論の法的意義と射程
• 禁止説・許容説・要請説の三説の整理

短答式試験では、傍論の内容を正確に把握しているかが問われる。論文式試験では、外国人の人権論の中で参政権の問題を論じる際に必ず言及すべき判例である。

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答案での使い方

論証パターン

【外国人の地方参政権】
1. 憲法15条1項の「国民」は日本国籍を有する者を意味し、
   外国人に国政参政権は保障されない（定住外国人参政権訴訟）
2. 憲法93条2項の「住民」も日本国民を意味し、
   外国人に地方参政権は憲法上保障されない
3. もっとも、法律により永住外国人等に地方参政権を付与することは
   憲法上禁止されていない（同判決傍論）
4. したがって、外国人の地方参政権の付与は立法政策の問題である

よくある間違い

• 「外国人に参政権が保障されている」と書く：本判決は憲法上の保障を否定している。傍論は「禁止されない」と述べているだけであり、「保障される」とは述べていない。
• 傍論を判旨と混同する：傍論には先例的拘束力がない。「最高裁は外国人に参政権を付与できると判断した」との記述は不正確。
• 国政参政権と地方参政権を混同する：本判決の傍論は地方参政権に限定されている。国政参政権の付与は一般に禁止されると解されている。
• 「住民」の文言を根拠に要請説を主張する：最高裁は「住民」を「日本国民」と解釈している。

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重要概念の整理

外国人の権利に関する主要判例

判例	争点	結論
マクリーン事件	外国人の在留・政治活動の自由	在留の権利は保障されない
定住外国人参政権訴訟（本判決）	外国人の地方参政権	憲法上保障されないが、法律付与は許容
塩見訴訟	外国人の社会保障	社会保障は立法裁量の問題
東京都管理職試験訴訟	外国人の公務就任権	管理職への昇任を制限しうる

外国人の参政権に関する三説の比較

立場	国政参政権	地方参政権	本判決との関係
禁止説	付与禁止	付与禁止	傍論に反する
許容説	付与禁止	立法裁量	傍論と整合的
要請説	付与禁止	憲法上保障	判旨に反する

傍論の法的効力

種類	先例的拘束力	事実上の影響力
判旨（ratio decidendi）	あり	大きい
傍論（obiter dictum）	なし	事案による

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発展的考察

外国人の参政権の問題は、国民国家の在り方と多文化共生社会の実現という二つの理念の間の緊張関係を反映している。

日本における外国人の参政権の議論は、主として在日韓国人・朝鮮人の歴史的経緯に関連して展開されてきた。しかし、近年ではグローバル化の進展に伴い、多様な国籍を持つ住民が増加しており、議論の文脈は変化している。

国際的には、欧州諸国においてEU市民に対する地方参政権の付与が進んでおり、マーストリヒト条約（1992年）はEU市民に居住国での地方参政権を保障している。韓国は2005年に永住外国人に地方選挙権を付与した。

日本においては、本判決の傍論にもかかわらず、外国人への地方参政権を付与する法律は制定されていない。この問題は、引き続き政治的な争点となっている。

また、外国人の地方参政権と国民主権原理の関係については、地方自治体の権限が拡大する中で改めて検討が必要である。地方分権の進展により地方自治体の政策決定の重要性が増しており、参政権の射程はより広い影響を持つようになっている。

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よくある質問

Q1: 傍論に法的拘束力はありますか？

傍論には先例的拘束力（stare decisis）はないとするのが通説である。しかし、最高裁の判示であるため、事実上の影響力は大きく、立法論議や学説の展開に影響を与えている。下級裁判所が傍論に従う義務はないが、参考とされることはある。

Q2: 国政参政権と地方参政権で扱いが異なるのはなぜですか？

国政参政権は国民主権原理（憲法前文・1条）に直接関わるものであり、「主権者たる国民」の概念と不可分である。これに対し、地方参政権は地方自治の本旨（憲法92条）に基づくものであり、地域住民の自治参加という観点から、国政参政権とは異なる考慮が可能であるとされる。

Q3: 被選挙権（立候補する権利）についてはどうですか？

本判決は選挙権（投票する権利）に関するものであり、被選挙権について直接判断していない。被選挙権は選挙権以上に公務就任権的な性格を有するため、仮に選挙権を付与しても被選挙権まで認められるかは別問題であるとの見解が多い。

Q4: 「永住者等」とはどの範囲を指しますか？

本判決の傍論は「永住者等であってその居住する区域の地方公共団体と特段に緊密な関係を持つに至ったと認められるもの」と述べている。具体的には、特別永住者や一般永住者が想定されるが、その範囲の画定は立法政策に委ねられる。

Q5: 現在、外国人に地方参政権を付与している自治体はありますか？

日本において、外国人に法律上の地方参政権（選挙権）を付与している自治体はない。一部の自治体では外国人住民投票条例を制定し、住民投票への参加を認めている例がある（例：川崎市、逗子市等）が、これは法的拘束力のない住民投票への参加であり、選挙権とは性質が異なる。

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関連条文

• 憲法前文：ここに主権が国民に存することを宣言し（略）
• 憲法1条：天皇は、日本国の象徴であり日本国民統合の象徴であつて、この地位は、主権の存する日本国民の総意に基く。
• 憲法15条1項：公務員を選定し、及びこれを罷免することは、国民固有の権利である。
• 憲法93条2項：地方公共団体の長、その議会の議員及び法律の定めるその他の吏員は、その地方公共団体の住民が、直接これを選挙する。

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関連判例

• マクリーン事件（最大判昭53.10.4）：外国人の人権享有主体性
• 東京都管理職試験訴訟（最大判平17.1.26）：外国人の公務就任権
• 塩見訴訟（最判平元.3.2）：外国人の社会保障
• 在外日本人選挙権訴訟（最大判平17.9.14）：選挙権の保障

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まとめ

定住外国人地方参政権訴訟は、外国人に地方参政権が憲法上保障されていないと判示しつつ、傍論において法律による参政権付与が憲法上許容されるとの見解を示した重要判例である。傍論の法的拘束力と射程をめぐる議論は現在も続いており、外国人の人権論の中でも最も論争的な判例の一つである。試験対策上は、禁止説・許容説・要請説の三説を正確に整理し、本判決が許容説に立つことを理解しておくことが重要である。