判例集／行政法／関西水俣病訴訟

関西水俣病訴訟

重要度 A 行政法規制権限の不行使最判平16.10.15　最高裁判所更新 2026/11/11 読了約7分

関西水俣病訴訟（最判平16.10.15）は、水俣病の患者と主張する原告らの訴えで、国と熊本県が規制権限を使わなかったことが国家賠償法上違法になるかが問題になった判例です。最高裁は、不行使が法令の趣旨などに照らし許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くときは違法になるとし、生命と健康を守る水質二法の権限は適時に行使すべきだとして、昭和35年1月以降の国の不行使を違法とし、県の責任も認めました。権限を使わない不作為の違法を判断する定式を示した判例で、その言い回しが問われます。

事案

水俣病と規制の仕組み

水俣病は、チッソ水俣工場のアセトアルデヒド製造施設で生じたメチル水銀化合物が水俣湾周辺の魚介類に蓄積し、それを多く食べた住民に起きた中毒性の中枢神経疾患である。重い場合は死亡に至る。当時の水質二法（水質保全法と工場排水規制法）は、水域を指定水域とし、水質基準を設け、排水を出す施設を特定施設と定めたうえで、基準に合わない排水について主務大臣が処理方法の改善や施設の使用の一時停止などを命じられる仕組みであった。熊本県には漁業調整規則に基づく知事の規制権限もあった。

何が起きたか

昭和31年5月に公式に確認された後、原因の究明は長引いた。昭和32年には魚介類の摂取が原因だとの一応の結論が出て、漁獲や摂取を控えるよう行政指導がされた。昭和34年11月には、厚生大臣への答申で、主な原因はある種の有機水銀化合物だとされた。それでも工場からの排出は昭和43年5月まで止まらず、国が原因を工場の施設で生じたメチル水銀化合物とする見解を公にしたのは同年9月、指定水域の指定などは翌年であった。

訴えと下級審

水俣病の患者であると主張する原告らが、国と熊本県を相手に、被害の発生と拡大を防ぐための規制権限を行使しなかったことが国家賠償法1条1項の適用上違法であるとして損害賠償を求めた。第一審の大阪地裁は国と県に対する請求をいずれも棄却したが、原審の大阪高裁は一部を認容した。国と県が上告し、原告側も附帯上告した。

要点

規制権限の不行使は、許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くときに国賠法上違法となる
効果裁量がある権限でも、生命・健康を守るためのものは適時に行使しなければならず、行使しないことが違法になる
根拠法令の直接の目的が別にあっても、被害者の健康の保持を究極の目的に含むなら、不行使は被害者との関係で違法となりうる

判旨

最高裁は、規制権限の不行使は「その権限を定めた法令の趣旨、目的や、その権限の性質等に照らし、具体的事情の下において、その不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるときは」、被害者との関係で国家賠償法1条1項の適用上違法になるとした。水質二法の権限は周辺住民の生命と健康を守ることを主な目的の一つとし、「適時にかつ適切に行使されるべき」ものである。昭和34年11月末には国が深刻な被害と原因物質・排出源を高い確度で認識できたから、手続に要する期間を見込んでも同年12月末には命令を出せたはずであり、昭和35年1月以降の不行使は違法とされた。県についても、漁業調整規則は摂取する者の健康保持を「究極の目的」とするとして知事の不行使を違法とした原審を是認した。

観点 1

規制権限の不行使は、許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くときに国賠法上違法となる

規制権限をいつどう使うかには行政の判断の余地があるが、使わなかったことも国家賠償の対象になる。判断の物差しは、権限を定めた法令の趣旨・目的と権限の性質に照らし、その事案の具体的事情のもとで、不行使が許される範囲を超えて著しく不合理といえるかどうかである。違法は、不行使によって被害を受けた者との関係で判断される。この定式は、宅建業法事件（最判平元.11.24）の判断を土台に、鉱山保安法の権限が争われた筑豊じん肺訴訟（最判平16.4.27）が一般論としてまとめたもので、本判決はそれを公害規制に用いた。一般的な「合理性を欠く」では足りず、「著しく」の程度が必要である。

よくある誤り

不行使が合理性を欠けば足りる（×。著しく合理性を欠くことが必要）
権限不行使は行政の自由であり、国賠法上違法となることはない（×）
違法かどうかは一般国民との関係で抽象的に判断される（×。被害を受けた者との関係で具体的事情の下で判断）

短答での問われ方

判旨の定式をそのまま正誤させる肢が繰り返し出ている。予備H29（2017）第22問ア、司法H24（2012）第25問エ、司法H20（2008）第21問アはいずれも定式どおりで○。出題では筑豊じん肺（最判平16.4.27）と本判決のどちらが根拠として挙げられても、定式は同じである。「著しく」の脱落、「具体的事情の下において」の脱落による言い換えに注意する。

論文での書き方

答案では、まずこの定式を規範として置く。そのうえで、考慮要素として被侵害法益の重大性、予見可能性、結果回避可能性、被害者自身による回避の困難さと権限行使への期待を挙げ、事実を拾ってあてはめる。違法の判断は被害者ごと・時点ごとに行うことを意識する。

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2017年第22問ア直接

国又は公共団体の公務員による規制権限の不行使は，その権限を定めた法令の趣旨，目的や，その権限の性質等に照らし，具体的事情の下において，その不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるときは，その不行使により被害を受けた者との関係において，国家賠償法第1条第1項の適用上違法となる。

司法試験 2012年第25問エ直接

工場排水の規制処分について法令により行政裁量が認められる場合において，裁判所が処分権限不行使の違法を理由とする国家賠償請求を認容するためには，処分権限の不行使が，その権限を定めた法令の趣旨，目的やその権限の性質等に照らし，具体的事情の下において，許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められることが必要である。

司法試験 2008年第21問ア直接

規制権限の不行使は，当該権限を定めた法令の趣旨，目的や，その権限の性質等に照らし，具体的事情の下において，その不行使が許容される限度を逸脱して著しく合理性を欠くと認められるときは，違法となるものと解するのが相当である。

観点 2

効果裁量がある権限でも、生命・健康を守るためのものは適時に行使しなければならず、行使しないことが違法になる

根拠法令が処分をするかしないかを行政庁に委ねていても、それだけで不作為が適法になるわけではない。宅建業法の監督権限（最判平元.11.24）や薬事法の権限（最判平7.6.23）では違法が否定されたが、本判決は、住民の生命・健康を守る権限は「適時にかつ適切に行使されるべき」だとして、行使の時期と方法の裁量を狭く捉えた。そのうえで、昭和34年11月末には被害の深刻さ、原因物質と排出源を認識でき、排水の定量分析もできたから、手続の期間を見込んでも同年12月末には命令を出せたとし、昭和35年1月以降の不行使を違法とした。判例は裁量がゼロに縮むという構成は採らないが、法益の重大さ、予見と回避の可能性、被害者が自分で防げるかを総合判断の中で見ている。

よくある誤り

効果裁量が認められている以上、処分をしない不作為が違法となることはない（×）
代執行をするかは知事の広い裁量に委ねられるから、実施しなかった不作為が違法となる余地はない（×）
判例は裁量権収縮論を採用し、要件がそろえば裁量がゼロになるとした（×。総合判断の枠組みで要素を考慮）
水俣病が公式に確認された時点から、国の不行使は直ちに違法である（×。違法とされたのは昭和35年1月以降）

短答での問われ方

予備H26（2014）第15問ウと司法H26（2014）第24問ウは同じ文の肢で、「効果裁量があれば不作為が違法となることはない」とする×肢。司法H19（2007）第32問ウは代執行をしなかった知事の不作為につき「違法と判断される余地はない」とする×肢で、同じ考え方で切れる。裁量の有無ではなく、著しく不合理かどうかで判断が分かれることを押さえる。

論文での書き方

答案で「裁量があるから違法にならない」と書いてはならない。裁量を前提にしたうえで、生命・健康という法益の重大さ、被害の継続、住民が自ら避けにくいことを挙げる。次に、被害と原因をいつ認識できたか、手続にどれだけの期間が要るかを拾い、権限を行使すべきだった時点と違法な期間を特定する。水域の指定や基準の設定といった前提の手続を執らなかったことも、命令を出さなかったことと一体で評価される。財産的損害で被害者自身も注意できた宅建業法事件との違いを示すと説得力が増す。

この観点で解ける過去問（3肢）

予備試験 2014年第15問ウ応用

規制を目的とする不利益処分について，処分の根拠法令が処分を行うか否かの点で行政庁に効果裁量を認めている場合には，処分を行わないという行政庁の不作為が違法となることはない。

司法試験 2014年第24問ウ応用

司法試験 2007年第32問ウ応用

B県知事が代執行を行わず，Aが増築工事を完了させた場合において，Cが，B県に対し，知事が代執行を実施しなかったという不作為による損害の賠償を求めて提訴したとしても，代執行をするかどうかは知事の広範な裁量に委ねられているから，その不作為が違法と判断される余地はない。

観点 3

根拠法令の直接の目的が別にあっても、被害者の健康の保持を究極の目的に含むなら、不行使は被害者との関係で違法となりうる

不行使が被害者との関係で違法となるには、権限の根拠法令がその者の利益を守る趣旨を含んでいることが前提になる。水質二法の権限は住民の生命・健康の保護を主な目的の一つとするから、国についてはこの点が素直に認められた。問題は県である。漁業調整規則は水産動植物の繁殖保護を直接の目的とするが、本判決は、それを食べる者の健康の保持も「究極の目的」とすると解し、知事の不行使を違法とした原審を是認した。宅建業法事件が、免許制度は個々の取引関係者の損害の防止を直接の目的としないとして違法を否定したのと対照的に見えるが、同事件も著しく不合理な不行使が違法となる余地は認めている。県についての判断は深刻な被害が続いていた状況を前提とするもので、広く一般化はできない。

よくある誤り

宅建業法は個々の取引関係者の損害防止を目的としないから、不行使が著しく不合理でも違法とはならない（×）
漁業調整規則は水産資源の保護が目的であるから、知事の不行使が住民との関係で違法となることはない（×。究極の目的に健康保持を含むとされた）
根拠法令の直接の目的が被害者の保護でなければ、権限の不行使が国賠法上違法となる余地はない（×）

短答での問われ方

司法H18（2006）第21問エは、宅建業法が個々の取引関係者の損害防止を目的としないことを理由に、著しく不合理な場合でも違法とならないとする×肢。法令の目的の議論と、著しく不合理かどうかの判断は別であり、後者が満たされれば違法となる余地がある。漁業調整規則の「究極の目的」は短答では直接問われていないが、県の責任の根拠として押さえておく。

論文での書き方

論文では、①根拠法令の保護範囲（被害者の利益を守る趣旨か）と、②不行使が著しく不合理か、を分けて検討する。①では法の目的規定や権限の内容から生命・健康の保護を読み取る。直接の目的が別にある法令については、本判決が究極の目的まで見て県の責任を認めたことを引きつつ、甚大な被害が続き被害拡大の防止が強く求められていた状況を前提とした判断であることを示し、射程を広げすぎない。

この観点で解ける過去問（1肢）

司法試験 2006年第21問エ対比

宅地建物取引業法は，宅地建物取引業者の不正な行為により個々の取引関係者が被る損害の防止・救済を目的とするものではないから，当該業者に対する行政庁の監督処分権限の不行使が著しく不合理と認められる場合でも，当該権限の不行使は国家賠償法第1条第1項の適用上違法の評価を受けるものではない。